농림지역 창고와 공장 — 왜 창고는 되고 공장은 안 되나

1 요약

농림지역에서 창고는 "농업·임업·축산업·수산업용"이면 조례 없이도 지을 수 있지만, 일반 공장은 지을 수 있는 건축물 목록에 아예 들어 있지 않습니다. 농림지역에 무엇을 지을 수 있는지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 21이 열거로 정하고 있고, 열거되지 않은 용도는 원칙적으로 들어가지 못합니다. 그런데 여기서 한 번 더 갈립니다. 같은 농림지역이라도 농업진흥지역이면 농지법이, 보전산지(임야)면 산지관리법이 국토계획법을 대신해 적용됩니다. 즉 내 땅이 "농림지역"이라는 사실 하나만으로는 답이 나오지 않고, 그 안에서 어느 갈래에 속하는지를 먼저 확인해야 합니다. 오늘은 그 세 갈래와, 용도가 통과한 뒤에도 남아 있는 도로·환경 관문까지 정리합니다.

2 1단계 — 농림지역의 기본 목록은 열거주의다

용도지역 안에서 무엇을 지을 수 있는지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조와 시행령 제71조가 정합니다. 농림지역은 시행령 제71조 제1항 제20호가 가리키는 별표 21이 담당합니다.

여기서 성격을 먼저 짚어야 합니다. 이 목록은 "이런 것은 안 된다"를 적은 금지 목록이 아니라 "이것만 된다"를 적은 허용 목록입니다. 적혀 있지 않으면 원칙적으로 못 짓습니다. 현장에서 "법에 안 된다는 말이 없던데요"라는 질문이 자주 나오는데, 열거주의에서는 없다는 것이 곧 안 된다는 뜻입니다.

2.1 근거 조문 — 별표 21 제1호

조례 없이도 가능한 것은 이 여섯 가지입니다. 창고는 라목에 있고, 괄호가 붙어 있습니다 — "농업·임업·축산업·수산업용만 해당한다". 같은 창고라도 일반 물류창고나 임대용 창고는 이 괄호 밖입니다.

그리고 목록 전체를 다시 읽어 보면 "공장"이 없습니다. 조례로 추가 허용되는 제2호 목록에도 없습니다. 제2호에는 근린생활시설, 문화 및 집회시설 일부, 종교시설, 의료시설, 수련시설, 액화석유가스충전소, 동물 및 식물 관련 시설, 자원순환 관련 시설, 교정 및 국방·군사시설, 방송통신시설, 묘지관련시설, 장례시설, 야영장 시설이 들어 있는데, 건축법상 공장(별표 1 제17호)은 어느 쪽에도 등장하지 않습니다.

3 2단계 — 같은 농림지역이라도 규칙이 바뀌는 지점

별표 21에서 실무상 가장 중요한 문장은 목록이 아니라 맨 끝의 비고입니다.

토지이음에서 "농림지역"을 확인하고 별표 21만 읽은 뒤 판단하면 어긋나는 이유가 여기 있습니다. 농림지역은 하나의 규칙이 아니라 세 갈래로 갈리는 입구입니다.

내 땅이 농림지역인데	적용되는 법	무엇을 봐야 하나
진흥지역·보전산지·초지가 아닌 일반 농림지역	국토계획법령	시행령 별표 21 + 시군 조례
농업진흥지역(진흥구역·보호구역)	「농지법」	농지법 제32조
보전산지(임업용·공익용)	「산지관리법」	산지관리법 제12조
초지	「초지법」	초지법 소관 규정

그래서 확인 순서가 정해집니다. 용도지역만 보고 설계를 시작했다가 진흥지역·보전산지가 뒤늦게 확인되면, 앞에서 그린 도면이 통째로 쓸모가 없어집니다. 순서를 바꿔서 손해를 줄일 수는 있어도, 순서를 건너뛰고 되돌릴 수는 없습니다.

4 3단계 — 농업진흥지역이면 농지법 제32조

농업진흥지역은 다시 농업진흥구역과 농업보호구역으로 나뉘고, 규제 강도가 다릅니다.

농업진흥구역은 농지법 제32조 제1항이 "농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다"고 정하고, 예외를 각 호로 열거합니다. 창고·공장 논의와 직접 맞닿는 것은 세 개입니다.

읽는 법이 중요합니다. 제1호는 "가공·처리 시설"을 열어 두고 있지만 대상이 농수산물로 한정되고, 세부 기준은 대통령령에 위임돼 있습니다. 일반 제조업 공장이 이 문을 통과한다는 뜻이 아닙니다. 제3호의 "농업용 시설"도 마찬가지로 대통령령이 정하는 범위 안입니다. 조문에 내 시설과 비슷한 단어가 보인다고 곧바로 가능하다고 읽으면 어긋납니다 — 본문의 단어가 아니라 시행령의 세부 기준이 실제 관문이기 때문입니다.

농업보호구역은 한 겹 넓습니다. 제32조 제2항은 진흥구역에서 허용되는 행위에 더해, 농업인 소득 증대에 필요한 시설과 농업인의 생활 여건 개선에 필요한 시설을 대통령령이 정하는 범위에서 허용합니다. 같은 농업진흥지역이라도 진흥구역이냐 보호구역이냐에 따라 답이 달라지는 이유입니다.

한 가지 더. 제32조 제3항은 농업진흥지역 지정 당시 이미 적법하게 설치돼 있던 건축물·공작물에는 제1항·제2항의 행위 제한을 적용하지 않는다고 정하고 있습니다. 마을에 오래된 공장이나 창고가 서 있는데 지금은 같은 것을 못 짓는 상황이 생기는 배경입니다.

5 4단계 — 지목이 임야일 때 (보전산지)

농림지역이면서 지목이 임야라면 대개 보전산지입니다. 이때는 별표 21이 아니라 「산지관리법」 제12조가 답을 정합니다. 보전산지는 다시 두 갈래입니다.

구분	임업용산지	공익용산지
성격	임업 생산 기능 중심	공익 기능(재해방지·수원함양·자연환경보전 등) 중심
허용 범위	상대적으로 넓음	더 제한적
농림어업인 관련	농림어업인 주택 및 부대시설, 농림어업용 생산·가공시설 등이 열거	열거 범위가 좁고 공익사업 성격 시설 위주

임업용산지에서는 임도·산림경영관리사 같은 산림시설, 농림어업인 주택(부지면적 660㎡ 미만), 농림어업용 생산·가공시설, 진입로 등이 산지전용 또는 산지일시사용을 통해 허용되는 행위로 열거돼 있습니다. 다만 각 항목마다 부지면적 상한과 자격 요건이 붙어 있고, 세부 수치는 시행령·시행규칙에 흩어져 있어 품목별로 확인이 필요합니다.

여기서 실무상 자주 어긋나는 지점이 하나 있습니다. 산지에서는 자격이 요건에 들어갑니다. 농지 쪽 규정이 주로 "무엇을 짓느냐"를 묻는다면, 산지 쪽의 여러 항목은 "누가 짓느냐"를 함께 묻습니다. 농림어업인에 해당하는지가 서류로 정리돼 있지 않으면 같은 시설도 검토 자체가 시작되지 않습니다.

6 5단계 — 용도가 통과해도 남는 관문

용도 목록을 통과했다고 끝이 아닙니다. 실제로 건물이 서려면 아래가 함께 맞아야 합니다.

첫째, 바닥 면적의 한계(건폐율). 농림지역의 건폐율은 20% 이하 범위에서 조례로 정합니다(법 제77조, 시행령 제84조). 다만 시행령 제84조에는 보전관리·생산관리·농림지역·자연환경보전지역에 「농지법」 제32조 제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물의 건폐율을 60% 이하 범위에서 조례로 정하도록 하는 규정이 있습니다. 같은 농림지역 땅인데 무엇을 짓느냐에 따라 바닥 한계가 크게 달라질 수 있다는 뜻이므로, 조례에서 확정 비율을 확인하는 것이 좋습니다. 용적률은 농림지역이 50% 이상 80% 이하 범위입니다.

둘째, 개발행위허가. 건축물을 세우려면 국토계획법 제56조의 개발행위허가가 필요합니다. 허가 규모는 시행령 제55조가 정하며 농림지역은 3만㎡ 미만입니다. 그리고 허가 기준(법 제58조, 시행령 제56조 별표 1의2)에는 도로 조건이 들어 있습니다. 건축물의 대지는 차량과 보행자가 통행할 수 있는 도로에 2m 이상 접해야 하고, 그렇지 않으면 진입로를 개설해야 하며, 건축물의 용도·규모·층수 등에 따른 도로 너비 기준은 도시·군계획조례가 정합니다.

도로는 실무에서 순서가 뒤집히기 쉬운 항목입니다. 땅값과 공사비를 계산할 때 도로는 흔히 빠져 있는데, 맹지에 진입로를 내려면 남의 땅에 대한 사용 권한부터 확보해야 하고 이것은 허가 절차가 아니라 사인 간의 협의 영역입니다. 비용이 예상 밖에서 붙는 대표적인 지점입니다.

셋째, 농지전용 또는 산지전용. 지목이 농지면 농지전용 허가·협의와 농지보전부담금이, 산지면 산지전용 허가와 대체산림자원조성비가 따라옵니다. 용도지역 통과와 지목 전환은 별개의 관문입니다.

넷째, 공장이라면 환경 관문이 한 겹 더 붙습니다. 설령 계획관리지역 등으로 입지가 열리는 경우라도, 공장은 건축 인허가만으로 끝나지 않습니다. 대기오염물질을 배출하는 시설이면 「대기환경보전법」에 따른 배출시설 설치 허가 또는 신고가, 폐수를 배출하는 시설이면 「물환경보전법」에 따른 폐수배출시설 신고·허가가 필요합니다. 여기에 「폐기물관리법」에 따른 사업장폐기물 배출자 신고가 더해지는데, 대기·물·소음진동 관련 배출시설을 설치·운영하면서 폐기물을 1일 평균 100kg 이상 배출하는 경우가 신고 대상에 포함됩니다.

이 세 갈래(대기·수질·폐기물)는 서로 다른 법이고 창구도 다릅니다. 건축 담당 부서에서 "건축은 문제없다"는 답을 들었다고 환경 쪽이 정리된 것은 아닙니다. 어느 부서에 무엇을 물어야 하는지를 아는 것 자체가 절차의 절반입니다.

7 질문과 답변 (QnA)

Q. 농림지역에 창고를 지으려 합니다. 무엇부터 확인해야 하나요?

A. 첫째, 토지이음에서 농업진흥지역·보전산지 여부를 확인합니다. 둘째, 어느 쪽도 아니면 별표 21의 라목(농업·임업·축산업·수산업용 창고)에 해당하는지 봅니다. 셋째, 지목이 농지면 농지전용, 임야면 산지전용이 필요한지 확인합니다. 넷째, 도로 조건과 조례상 건폐율을 확인합니다. 순서를 바꾸면 앞 단계가 헛일이 될 수 있습니다.

Q. 농사용이 아닌 일반 창고나 임대 창고는 어떻습니까?

A. 별표 21 라목은 괄호로 "농업·임업·축산업·수산업용만 해당한다"고 한정하고 있습니다. 그 밖의 창고는 농림지역의 허용 목록에 들어 있지 않습니다. 구체적인 판단은 시설의 실제 용도와 관할 지자체의 해석에 달려 있으므로 시군 담당 부서에 확인하시기 바랍니다.

Q. 농림지역에는 공장을 아예 못 짓나요?

A. 시행령 별표 21에는 제1호(조례 없이 가능)와 제2호(조례로 가능) 어느 쪽에도 건축법상 공장이 열거돼 있지 않습니다. 다만 농업진흥지역이라면 농지법 제32조 제1항 제1호의 농수산물 가공·처리 시설처럼 별도의 문이 열려 있는 경우가 있고, 그 범위는 대통령령이 정합니다. 내 시설이 여기에 해당하는지는 시설 내용을 놓고 관할 기관에 확인해야 합니다.

Q. 농업진흥지역 지정 전부터 있던 건물은 어떻게 되나요?

A. 농지법 제32조 제3항은 농업진흥지역 지정 당시 관계 법령에 따라 인가·허가·승인 등을 받거나 신고하고 설치한 기존 건축물·공작물에는 제1항과 제2항의 행위 제한을 적용하지 않는다고 정하고 있습니다. 다만 증축·용도변경 등은 별개 검토 대상이므로 관할 기관 확인이 필요합니다.

Q. 지목이 임야인데 농림지역입니다. 별표 21을 보면 되나요?

A. 보전산지라면 별표 21의 비고에 따라 「산지관리법」이 적용됩니다. 임업용산지인지 공익용산지인지에 따라 허용 범위가 다르고, 항목마다 부지면적 상한과 자격 요건이 붙습니다. 산지 정보는 산지정보시스템이나 관할 산림 부서에서 확인할 수 있습니다.

Q. 도로에 접하지 않은 땅인데 창고를 지을 수 있을까요?

A. 개발행위허가 기준상 건축물의 대지는 도로에 2m 이상 접하거나 진입로를 개설해야 합니다. 진입로를 내려면 통과하는 토지에 대한 사용 권한이 먼저 필요하고, 이는 허가 절차와 별개로 해결해야 하는 문제입니다. 규모에 따른 도로 너비 기준은 시군 조례에서 정하므로 담당 부서 확인이 필요합니다.

Q. 건폐율이 20%인지 60%인지 어떻게 알 수 있나요?

A. 농림지역의 원칙은 20% 이하이고, 시행령 제84조에는 농지법 제32조 제1항에 따라 건축할 수 있는 건축물에 대해 60% 이하 범위에서 조례로 정하도록 하는 규정이 있습니다. 실제 적용 비율은 시군 도시·군계획조례에 확정돼 있으므로, 조례 본문이나 담당 부서에서 확인하는 것이 정확합니다.

8 출처

• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등), 제77조(용도지역의 건폐율), 제56조(개발행위의 허가), 제58조(개발행위허가의 기준) — 법제처 국가법령정보센터
• 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조, 제56조 및 별표 1의2, 제71조, 제84조, 제85조, 별표 21(농림지역안에서 건축할 수 있는 건축물, 개정 2019. 12. 31.) — 법제처 국가법령정보센터
• 「농지법」 제32조(용도구역에서의 행위 제한) — 법제처 국가법령정보센터
• 「산지관리법」 제12조(보전산지에서의 행위제한) 및 같은 법 시행령 — 법제처 국가법령정보센터, 찾기쉬운 생활법령정보(산지전용)
• 「대기환경보전법」(배출시설 설치 허가·신고), 「물환경보전법」 제33조(폐수배출시설), 「폐기물관리법」(사업장폐기물 배출자 신고) — 법제처 국가법령정보센터, 찾기쉬운 생활법령정보

최종 사실 확인: 2026-07-30. 조례로 정하는 사항(건폐율 확정 비율, 도로 너비 기준, 추가 허용 용도)과 대통령령이 정하는 세부 기준은 지역·시점에 따라 다르므로, 실제 검토 시에는 관할 시·군 담당 부서와 최신 조례를 확인하시기 바랍니다.

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노드 N-236 · 글 영농일지 · 최종 검토 2026-07-30