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개발행위허가와 농지 — 농지전용과 별도인 관문
1 요약
농지전용허가를 받았으니 이제 공사만 하면 된다고 생각했다가, 시청 도시계획 부서에서 "개발행위허가는 받으셨느냐"는 말을 듣고 당황하는 경우가 실무에서 드물지 않습니다. 개발행위허가는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(약칭 국토계획법)이 정한 제도로, 「농지법」의 농지전용허가와는 근거 법률도 심사 관점도 다른 별개의 관문입니다.
농지전용허가가 "이 땅을 농사 외의 용도로 써도 되는가"를 농지 보전의 관점에서 심사한다면, 개발행위허가는 "이 개발이 주변 기반시설·경관·환경과 조화되는가"를 국토 계획의 관점에서 심사합니다. 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석 채취, 토지 분할, 물건 적치라는 여섯 유형의 행위가 대상이며, 농지 위의 개발은 이 중 여러 유형에 동시에 걸리는 일이 많습니다.
다행히 농사 그 자체를 위한 형질변경, 이를테면 논밭을 고르는 통상적인 작업은 개발행위허가 대상에서 제외됩니다. 그러나 제외에는 한계선이 있어서, 흙을 높이 쌓거나 옹벽을 세우는 수준이 되면 다시 허가의 영역으로 들어옵니다. 이 글에서는 농지에서 개발행위허가가 언제 별도로 걸리는지, 농지전용과 어떻게 맞물리는지를 정리합니다. 성토 높이 등 세부 수치는 관할 시·군 도시계획조례와 최신 시행령으로 확인하시기 바랍니다.
2 상세
2.1 개발행위허가란 — 국토계획법 제56조
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조는 다음 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받도록 정하고 있습니다. 대상은 여섯 유형입니다.
첫째, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치입니다. 농지 위에 창고·주택·축사를 짓는 일이 여기에 해당합니다.
둘째, 토지의 형질변경입니다. 절토·성토·정지·포장 등으로 토지의 형상을 변경하거나 공유수면을 매립하는 행위인데, 경작을 위한 경우로서 대통령령이 정하는 형질변경은 제외됩니다.
셋째, 토석의 채취입니다. 넷째, 토지 분할입니다(건축물이 있는 대지의 분할은 제외되며, 녹지지역·관리지역·농림지역·자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 없이 행하는 분할 등이 대상입니다). 다섯째, 녹지지역·관리지역·자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위입니다. 각 유형의 세부 범위는 시행령이 정하므로 정확한 자구는 현행 조문 확인이 필요합니다.
2.2 농지전용허가와는 별개의 심사
농지에 창고 하나를 짓는 단순한 사업을 예로 들어도, 「농지법」에 따른 농지전용허가(또는 신고), 국토계획법에 따른 개발행위허가, 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고라는 세 계열의 인허가가 관련됩니다. 세 제도는 심사 목적이 다르기 때문에 어느 하나를 통과했다고 다른 것이 자동으로 면제되지 않는 것이 원칙입니다.
농지전용 심사는 농지 보전과 전용의 불가피성, 주변 농지에 미치는 영향을 보고, 개발행위허가 심사는 용도지역에 맞는 개발인지, 도로·상하수도 같은 기반시설이 확보되는지, 주변 경관·환경과 조화되는지를 봅니다(국토계획법 제58조의 허가 기준). 사안에 따라 도시계획위원회 심의를 거치기도 합니다. 그래서 농지전용이 가능한 땅인데 개발행위허가 기준(예: 진입도로 미확보)에 걸려 사업이 막히는 경우가 실제로 생깁니다.
2.3 경작을 위한 형질변경은 제외 — 어디까지인가
농지에서 가장 자주 문제가 되는 것이 성토·절토입니다. 국토계획법은 경작을 위한 토지의 형질변경을 개발행위허가 대상에서 제외하고 있어, 농사를 짓기 위해 논밭을 일구고 고르는 통상의 작업은 허가 없이 할 수 있습니다. 전·답·과수원 상호 간의 지목변경을 수반하는 경작 목적 형질변경도 제외 범위에 포함되는 것으로 안내됩니다.
그러나 제외에는 조건이 붙습니다. 시행령은 경작 목적이라도 일정한 경우를 제외 범위에서 다시 빼내어 허가 대상으로 되돌리는데, 인접 토지의 관개·배수와 농작업에 지장을 주는 경우, 재활용 골재 등을 사용하는 성토, 옹벽 설치나 상당한 높이 이상의 절토·성토를 수반하는 경우 등이 그 예로 안내됩니다. 실무에서 성토 높이 기준이 자주 언급되지만, 정확한 수치와 자구, 지자체 도시계획조례상의 기준은 사안마다 확인이 필요합니다. 농지에 외부 흙을 대량 반입해 성토하는 행위는 경작 목적을 가장한 매립으로 보아 단속되는 사례도 있으므로 주의해야 합니다.
2.4 용도지역별 규모 기준 — 형질변경 면적의 상한
개발행위허가로 할 수 있는 토지 형질변경에는 용도지역별 규모 상한이 있습니다(시행령 제55조). 이를 넘는 개발은 개발행위허가가 아니라 도시·군계획사업 등 다른 절차로 가야 합니다.
| 용도지역 | 형질변경 규모 상한 | 비고 |
|---|---|---|
| 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 | 1만 제곱미터 미만 | 도시지역 |
| 관리지역 | 3만 제곱미터 미만 | 조례로 범위 내 조정 가능 |
| 농림지역 | 3만 제곱미터 미만 | 조례로 범위 내 조정 가능 |
| 공업지역·보전녹지지역·자연환경보전지역 | 별도 기준 | 시행령·조례 확인 필요 |
농업진흥지역 농지는 대체로 농림지역 또는 녹지지역에 속하므로 이 표의 기준이 적용되는 경우가 많습니다. 다만 농지조성·초지조성 등 일정한 경우에는 면적 제한이 적용되지 않는다는 안내가 있고, 관리지역·농림지역은 조례로 기준을 달리 정할 수 있으므로 관할 시·군의 도시계획조례를 함께 봐야 합니다.
2.5 인허가 의제 — 한 번의 신청으로 묶이는 경우
별개의 관문이라고 해서 항상 두 번, 세 번 따로 신청해야 하는 것은 아닙니다. 국토계획법 제61조는 개발행위허가를 할 때 관계 행정기관과 협의를 거치면 농지전용허가 등 다른 법률의 인허가를 받은 것으로 보는 의제 제도를 두고 있습니다. 반대로 「건축법」상 건축허가를 받으면서 개발행위허가가 함께 처리되는 구조도 있습니다. 실무에서는 건축허가(또는 개발행위허가) 신청서에 농지전용 관련 서류를 첨부해 한 창구에서 협의 처리하는 방식이 일반적입니다.
주의할 점은 의제는 자동 면제가 아니라 "협의를 거친 경우"에 성립한다는 것입니다. 협의 과정에서 농지 부서가 부동의하면 개발행위허가 자체가 나지 않습니다. 또 어떤 인허가가 의제 목록에 포함되는지는 법률 개정에 따라 달라질 수 있으므로 신청 전에 관할 부서에서 처리 경로를 확인하는 것이 안전합니다.
2.6 허가 이후의 절차 — 이행 담보와 준공검사
개발행위허가는 받는 것으로 끝나지 않습니다. 행정청은 허가에 기반시설 설치, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관·조경 등에 관한 조건을 붙일 수 있고, 그 이행을 담보하기 위해 이행보증금 예치를 요구할 수 있습니다. 공사가 끝나면 준공검사를 받아야 하며, 준공검사가 끝나야 지목변경 등 후속 정리가 매끄럽게 이어집니다. 조건 이행을 게을리하면 허가 취소나 원상회복 명령으로 되돌아올 수 있으므로, 허가서에 적힌 부관을 계약서만큼 꼼꼼히 읽어야 합니다. 이행보증금의 요율과 준공검사 대상의 세부는 법령과 지자체 운용으로 확인이 필요합니다.
2.7 농지에서 개발행위허가가 별도로 걸리는 대표 장면
정리하면 농지와 관련해 개발행위허가가 독립적으로 문제 되는 장면은 대체로 이렇습니다. 농지에 건축물·공작물을 앉히는 경우(농지전용과 병행), 경작 목적을 넘는 성토·절토를 하는 경우, 녹지·관리·농림·자연환경보전지역의 농지를 관계 법령상 허가 없이 분할하려는 경우, 그리고 농지에 자재 등 물건을 장기간 쌓아 두는 경우입니다. 어느 경우든 무허가 개발행위는 원상회복 명령과 형사처벌의 대상이 될 수 있으므로(벌칙 조항과 법정형은 현행 조문 확인 필요), 공사 착수 전에 인허가 지도를 그려 보는 것이 비용을 아끼는 길입니다.
3 질문과 답변 (QnA)
Q. 농지전용허가를 받으면 개발행위허가는 안 받아도 되나요?
A. 아닙니다. 두 허가는 근거 법률과 심사 목적이 다른 별개 제도입니다. 다만 개발행위허가나 건축허가를 신청하면서 관계 기관 협의를 거치면 농지전용허가가 의제되는 등 한 창구에서 묶어 처리되는 경우가 많습니다. 처리 경로는 관할 시·군에 미리 확인하는 것이 좋습니다.
Q. 내 논에 흙을 채워 밭으로 바꾸는 것도 개발행위허가 대상인가요?
A. 경작을 위한 형질변경은 원칙적으로 허가 대상에서 제외되고, 전·답·과수원 사이의 지목변경을 수반하는 경우도 제외 범위로 안내됩니다. 다만 상당한 높이 이상의 성토, 옹벽 설치, 인접 농지의 배수에 지장을 주는 경우 등은 허가 대상으로 되돌아오므로, 성토 높이와 반입 토사의 성격에 따라 판단이 달라집니다.
Q. 개발행위허가에는 어떤 심사 기준이 적용되나요?
A. 국토계획법 제58조에 따라 용도지역별 개발 규모 적합성, 도시·군관리계획과의 부합, 주변 환경·경관과의 조화, 기반시설(특히 진입도로) 확보 여부 등을 심사합니다. 사안에 따라 도시계획위원회 심의를 거치며, 세부 기준은 국토교통부 훈령인 개발행위허가운영지침과 지자체 조례가 보충합니다.
Q. 농지를 나누는 것만으로도 개발행위허가가 필요한가요?
A. 녹지지역·관리지역·농림지역·자연환경보전지역 안에서 관계 법령의 허가·인가 없이 하는 토지 분할은 개발행위허가 대상입니다. 농지 상당수가 이들 지역에 있으므로, 매매를 위한 필지 분할이라도 허가가 필요한지 먼저 확인해야 합니다. 농업생산기반정비사업이 시행된 농지라면 「농지법」상 분할 제한도 별도로 겹칩니다.
Q. 허가 없이 개발행위를 하면 어떻게 되나요?
A. 원상회복 명령의 대상이 되고 형사처벌 규정도 있습니다. 특히 무단 성토·무단 적치는 항공사진 판독과 민원으로 적발되는 사례가 많습니다. 구체적인 벌칙 수위는 국토계획법 벌칙 조항을 확인해야 합니다.
Q. 개발행위허가는 누구에게 신청하나요?
A. 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신청합니다. 실무 창구는 시·군·구의 도시계획(허가) 부서이며, 농지전용 협의는 농지 부서가, 건축 인허가는 건축 부서가 함께 관여합니다.
4 출처
- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조(개발행위의 허가)·제58조(개발행위허가의 기준)·제61조(관련 인·허가등의 의제) — 국가법령정보센터(law.go.kr)
- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제51조·제55조(개발행위허가의 규모) — 국가법령정보센터
- 「농지법」 제34조(농지의 전용허가·협의) — 국가법령정보센터
- 국토교통부 개발행위허가운영지침(훈령) — 국토교통부
- 법제처 법령해석 사례(개발행위허가 형질변경 면적 산정 등) — 법제처 국가법령정보